Paix fragile et partielle au Soudan

Par Gérard Prunier

Le Monde Diplomatique, 01 Février 2005

Le conflit meurtrier qui déchire le Soudan depuis vingt ans va- t-il enfin se terminer ? Les accords de paix signés le 9 janvier entre Khartoum et l’Armée populaire de libération du Soudan (APLS) prévoient un partage du pouvoir et de la manne pétrolière. Cependant, l’incertitude demeure quant à leur viabilité, car ils excluent une partie importante de l’opposition et ne règlent pas le conflit du Darfour.

Les accords de paix signés à Nairobi (Kenya), le 9 janvier 2005, mettent fin à un conflit qui déchire le Soudan depuis vingt et un ans. Les affrontements auraient fait près d’un million et demi de morts, plus de quatre millions de déplacés à l’intérieur du pays et 600 000 réfugiés dans les Etats limitrophes (1). C’est donc à juste titre que la « communauté internationale » s’est réjouie de cet accord politique, mais aussi économique, obtenu au terme de deux ans et demi d’improbables négociations.

Cependant, la prudence s’impose, car le Soudan continue d’être le théâtre d’un conflit extrêmement violent dans la province occidentale du Darfour (2), conflit que les signataires de Nairobi n’ont pas abordé. En outre, les arrangements extrêmement complexes adoptés seront difficiles à faire appliquer à un personnel politique composite, issu tant de la guérilla chrétienne que du mouvement fondamentaliste musulman, auquel s’ajoutent des opposants nordistes et sudistes qui se plaignent de ne pas avoir été associés.

La guerre entre le nord et le sud du Soudan, à la fois culturelle et religieuse, remonte à un demi-siècle. En août 1955, alors que les Britanniques n’avaient pas encore évacué le pays, l’annonce d’un remplacement de leurs officiers britanniques par des Arabes avait provoqué la mutinerie de l’Equatoria Corps, unité militaire composée de soldats noirs. S’ensuivirent dix-sept années de guerre auxquelles mit fin l’accord de paix d’Addis-Abeba en février 1972. Cette paix donnait aux trois provinces méridionales une relative autonomie dans un cadre confédéral. Mais la découverte, en 1979, de gisements de pétrole dans le Sud et le percement, un an plus tard, d’un énorme canal destiné à récupérer l’eau du Nil au bénéfice de l’Egypte (Jonglei Canal Project) amenèrent le président Gaafar Muhammad Nemeiry à abroger unilatéralement l’accord d’Addis-Abeba.

La guerre reprit en mai 1983 lorsque, une nouvelle fois, des unités noires de l’armée soudanaise se soulevèrent contre leur commandement arabe. Le colonel John Garang en prit la tête et créa l’Armée populaire de libération du Soudan (APLS). Comme le président Nemeiry était soutenu par les Etats-Unis, la rébellion trouva des soutiens auprès de l’Ethiopie du colonel Menguistu Hailé Marïam et de ses alliés du camp socialiste. La fin de la guerre froide et la chute du régime Menguistu, en mai 1991, affaiblirent gravement l’APLS et faillirent précipiter sa défaite. Mais, à partir de 1993, l’Ouganda du président Yoweri Museveni se substitua à l’Ethiopie défaillante. Un régime fondamentaliste islamique s’étant entre-temps installé à Khartoum en 1989, l’APLS se retrouva, comme Kampala, très proche… des Etats-Unis.

Après plusieurs tentatives infructueuses durant les années 1990, Khartoum accepta de négocier sérieusement au lendemain du 11-Septembre. Le régime islamiste s’inquiétait d’une possible intervention militaire américaine, car il avait apporté son soutien à Al-Qaida lors de sa création. Des pourparlers s’ouvrirent donc au Kenya en 2002. Khartoum fit longtemps traîner les discussions, dans l’espoir qu’un changement dans l’équilibre géopolitique lui épargnerait d’avoir à faire des concessions trop importantes. Il fallut attendre novembre 2004 (et la réélection de M. George W. Bush) pour que le régime islamiste accepte de finaliser un accord global.

Entre-temps, en février 2003, la province occidentale du Darfour s’était, elle aussi, révoltée contre le pouvoir central, montrant ainsi que le problème principal du Soudan était celui du monopole du pouvoir par une petite élite composée d’Arabes de la vallée du Nil et non pas un problème religieux. Le Darfour, en effet, est à 100 % musulman, et la guerre civile qui s’y déroule depuis deux ans n’est pas le fait d’une lutte « Arabes contre Africains », comme on l’a trop souvent écrit. La lente extension de la guérilla vers la province purement arabe du Kordofan montre que, là aussi, le différend est économique et politique plutôt que religieux ou racial.

L’accord de paix du 9 janvier n’est pas un accord, mais un ensemble d’accords séparés sur des sujets distincts et signés à des dates différentes depuis l’été 2002. Le premier de ces documents est connu sous le nom de « protocole de Machakos », du nom de la petite ville kényane où il a été signé en juillet 2002. Il prévoit un référendum d’autodétermination pour le Sud-Soudan après une période intérimaire de six ans, elle-même précédée d’une période préintérimaire de six mois, soit un total de six ans et demi. En septembre 2003, les parties en présence finirent par se mettre d’accord sur les « arrangements de sécurité ». Ceux-ci prévoient le retrait des troupes nordistes hors du Sud et celui des forces de l’APLS hors du Nord (3), ainsi que la création d’ « unités conjointes intégrées » (UCI). Ces UCI, qui devraient comprendre environ 40 000 hommes, seraient composées à égalité de forces issues de l’APLS et de forces de l’armée régulière. Elles devraient être cantonnées dans les trois provinces du Sud ainsi que dans les régions frontalières Nord-Sud partiellement occupées par l’APLS (zone d’Abyei, monts Nouba et sud de la province du Nil-bleu). Un état-major commun est prévu. En dehors des UCI, l’APLS comme le gouvernement seront autorisés à conserver leurs propres forces, cantonnées respectivement dans le Sud et dans le Nord.

En décembre 2003, un « accord sur le partage des richesses » est obtenu. Il organise le règlement des questions foncières, la gestion du ministère des finances, l’établissement d’un double système bancaire (islamique (4) dans le Nord, classique dans le Sud), le contrôle des douanes et le système fiscal. Mais il prévoit surtout une répartition des très importants bénéfices du pétrole. En effet, depuis l’achèvement de l’oléoduc Heglig-Port Soudan en 1999, le pays est devenu une puissance pétrolière moyenne. Etant donné les cours mondiaux, les quelque 390 000 barils par jour (b/j) produits rapportent presque 1,9 milliard de dollars par an. Le ministère de l’énergie a élaboré des plans d’expansion de la production qui devraient permettre de la pousser à 500 000 b/j fin 2005. Si les prix se maintiennent, c’est donc une manne de plus de 2,5 milliards de dollars dont il faudra assurer la répartition d’ici un an (5). L’accord sur les richesses prévoit un partage à égalité de l’argent du pétrole entre le Nord et le Sud.

Trois autres accords sont signés en mai 2004. Le premier, et le plus important, concerne l’exercice en commun du pouvoir politique. Selon ce document, M. Omar Hassan El-Béchir demeurera président et le colonel Garang deviendra vice-président, avec un pouvoir de veto sur les décisions du chef de l’Etat. Un gouvernement conjoint sera formé pendant les six mois de la période pré-intérimaire avec 52 % des postes pour l’actuel parti unique (Mutammar al-Watani ou Congrès patriotique), 28 % allant à l’APLS, 14 % revenant à l’opposition nordiste (6) et 6 % aux forces sudistes non membres de l’APLS. Dans ce même délai de six mois, une commission constitutionnelle doit élaborer une loi fondamentale, document dont le Soudan n’a jamais connu que des versions temporaires ou dictatoriales.

Un recensement sera organisé au bout de deux ans (le dernier date de 1982), permettant la tenue d’élections générales au bout de trois ans et demi, c’est-à-dire à mi-parcours de la période transitoire. Les deux autres documents, signés en mai 2004, prévoient des systèmes d’administration régionale intérimaires pour la zone d’Abyei, à la frontière du Bahr-el-Ghazal et du Kordofan, pour les monts Nouba et pour le sud de la province du Nil-Bleu. Il s’agit de trois régions au peuplement mixte arabe et négro-africain, partiellement musulmanes et partiellement chrétiennes, qui, bien que situées dans le Nord, ont subi des incursions de l’APLS pendant la guerre. Les deux derniers documents, signés à Naivasha, au Kenya, le 31 décembre 2004, rectifient diverses dispositions des accords de sécurité de septembre 2003 et le calendrier de mise en œuvre de tous les textes précédents.

La première faiblesse de ces accords tient à la nature même des signataires. Le régime est l’héritier direct du Front national islamique (FNI), formation fondamentaliste musulmane qui avait obtenu environ 7 % des voix lors des dernières élections libres, en avril 1986. Même en créditant le régime d’une sorte de « dividende de la paix », il est difficile d’imaginer qu’il représente plus de 15 % de l’électorat. Par ailleurs, l’APLS, qui est désignée comme l’unique partenaire politique du régime, est loin de contrôler l’ensemble du Sud. Les divers partis politiques sudistes qui existaient en 1986 se sont maintenus « en filigrane » et représentent des forces non négligeables. Les milices anti-APLS qu’a longtemps utilisées le gouvernement sont loin d’être de simples organisations de « collabos » dénuées d’enracinement local. Au sein de la grande ethnie des Nuers, notamment, et parmi les tribus de l’Equateur, l’APLS, dont la base ethnique est très largement composée de Dinkas de la région de Bor, n’est guère populaire. Compte tenu du fait que, réfugiés et personnes déplacées inclus, le Sud ne représente que 25 à 30 % de la population totale du pays, les signataires des accords de Nairobi n’ont derrière eux qu’environ 30 % des masses soudanaises. Qu’en est-il donc des 70 % restants ? C’est bien évidemment la grande inconnue des prochaines élections.

Le colonel Garang fait un pari : il espère regagner dans le Nord au moins autant que ce qu’il perdra dans le Sud. En effet, l’éclipse de l’important Parti communiste soudanais et l’incapacité des forces politiques de la gauche laïque à s’organiser provoquent une sorte de « trou noir » dans la sociologie électorale soudanaise (7). M. Garang et l’APLS espèrent bien parvenir à récupérer ces voix perdues à leur bénéfice, en dépit de la différence culturelle entre cet électorat « arabe » et leur image « négro-africaine ». Mais arrivera-t-on jusqu’aux élections ?

La première embûche est la persistance du conflit du Darfour, qui a fait beaucoup plus que les 70 000 victimes que la « communauté internationale » veut bien reconnaître (8). Cette crise est typique de la non-prise en compte des groupes humains qui ne se reconnaissent ni dans le régime de Khartoum ni dans l’APLS. Le Darfour, région entièrement musulmane peuplée tant de Négro-Africains que d’Arabes (mais très différents des Arabes de la vallée du Nil), a été victime depuis un siècle de la même marginalisation socio-économique et politique que le Sud. Mais son identité musulmane lui a fait prendre son mal en patience et accepter le discours des Arabes du groupe dominant lui promettant des récompenses qui ne sont jamais venues (9). Lorsqu’en 2002 les habitants de la province ont vu que l’APLS allait sans doute tirer le bénéfice concret de vingt ans de guerre, ils se sont révoltés en pensant que seule la violence leur permettrait d’accéder à la table des négociations. Ils en sont demeurés exclus et il est probable qu’ils continueront à se battre jusqu’à ce qu’on les y admette.

Quant au Sud, peut-on penser que le régime de Khartoum procédera, dans la transparence nécessaire, au transfert de sa part des revenus pétroliers ? L’APLS aura-t-elle assez de cadres formés pour prendre sa place au sein de l’administration centrale ? Quelles seront les relations entre le gouvernement national et celui que l’APLS est autorisée à organiser au Sud-Soudan ? Et, si les choses ne se déroulent pas comme prévu, peut-on espérer que les officiers de l’APLS – dont beaucoup regardent avec suspicion la très longue période intérimaire – attendront sans bouger la date du référendum d’autodétermination, en juillet 2011 ? La route vers une véritable paix va être longue pour un Soudan divisé, inégalitaire, riche dans le Nord, épuisé dans le Sud.



De l’indépendance aux accords de Nairobi

- Janvier 1956. Indépendance du Soudan. Proclamation de la République. Cinq mois auparavant a eu lieu une insurrection de troupes sudistes.

- Novembre 1958. L’armée s’empare du pouvoir.

- Octobre 1964. Fin de la dictature militaire, à la suite d’une insurrection populaire. Nouvelle expérience parlementaire.

- 1972. Accords d’Addis-Abeba, mettant fin à la guerre civile dans le Sud.

- 1983. Instauration de la charia ; reprise de la rébellion sudiste et création de l’Armée populaire de libération du Soudan (APLS).

- Mars-avril 1985. Une insurrection populaire et un coup d’Etat mettent fin à la dictature de M. Nemeiry.

- 30 juin 1989. Coup d’Etat du général Omar El-Béchir, soutenu par les islamistes.

- Novembre 1997. Les Etats-Unis décrètent un embargo contre le Soudan.

- Février-mars 2003. Violents combats dans le Darfour entre les milices gouvernementales et les rebelles.

- Septembre 2004. Le Conseil de sécurité de l’ONU menace le gouvernement soudanais de sanctions pétrolières.

- 9 janvier 2005. Signature d’un accord de paix entre l’Armée populaire de libération du Soudan (APLS) et le gouvernement soudanais.